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Sobre la Resolución 1-2016 y el problema normativo en RD.

Planteamiento.

El 8 de febrero del año 2016, el Consejo del Poder Judicial aprobó la Resolución 1-2016, pretendiendo con ella la modificación del Reglamento de los Tribunales Superiores de Tierras y de Jurisdicción Original de la Jurisdicción Inmobiliaria. El uso del verbo “pretender” en la oración anterior no ha sido accidental ni por ligereza, sino la reacción que produce en el foro judicial la idea de que una disposición que cumple con ciertas pautas constitucionales pueda surtir efectos normativos: es una pretensión, no necesariamente una aserción. Pero esto no es más que un leve síntoma del principal problema que tiene República Dominicana, en cuanto a teoría de la norma se refiere, y es la idea de que cualquier disposición por escrita puede considerarse una ley de alcance general, como expondremos brevemente.

La ley 108-05 como ley marco.

Esta situación inicia con lo que denominamos “El Compendio Inmobiliario”, léase el conjunto de leyes, reglamentos, resoluciones, acuerdos de mesa, y demás actos normativos anexados a la ley 108-05. Por ello a esta ley se le denomina “ley marco”, ya que se complementa de reglamentos y normas complementarias, que son aquellas que la Suprema Corte de Justicia dicte de acuerdo a las características y necesidades particulares del medio en el cual se aplica (principio VI). Respecto a esto, el artículo 122 de la propia ley dispone:

Facultad reglamentaria de la Suprema Corte de Justicia. La Suprema Corte de Justicia queda facultada para dictar los reglamentos y normas complementarias requeridos para la aplicación y desarrollo de las previsiones contenidas en la presente ley y dictará dentro de los ciento ochenta (180) días después de promulgada y publicada los reglamentos y normas requeridos”.

Esto, que en principio pretendía ser una atribución exclusiva y provisional de la Suprema Corte de Justicia, se convirtió en un ciclo eterno de nuevas mini-leyes inmobiliarias que ha roto con la coherencia con que está llamada a funcionar esta materia especial. Lejos de ser una especie de Código de Derecho Inmobiliario, se convierte en un compendio de normas antagónicas que ni encajan ni coexisten apropiadamente.

Quid sobre el poder reglamentario de la Suprema Corte de Justicia.

Ha lugar a destacar que aún suprimiendo el art. 122 de la ley 108-05, no se suprime con esto el poder reglamentario de la Suprema Corte de Justicia; éste le antedata por efecto del artículo 4 de la ley 327-98 de Carrera Judicial, que establece que:

“La Suprema Corte de Justicia, como órgano de máxima autoridad dentro de la rama jurisdiccional del Estado, designará a todos los jueces del sistema judicial, salvo las excepciones establecidas en el artículo 2 de esta ley, y tendrá a su cargo la dirección del sistema de carrera judicial. En tal virtud, dictará las disposiciones administrativas referentes a los jueces en lo que concierne al ejercicio de sus funciones y a las condiciones de remuneración, así como a todas las situaciones relacionadas con dichos servidores”.

De este artículo puede interpretarse que si bien la Suprema Corte de Justicia tiene un poder reglamentario, no menos cierto es que el mismo se encuentra limitado a asuntos de administración judicial. Es por ello que la constitucionalidad de este poder reglamentario conferido a la Suprema Corte de Justicia no ha quedado incuestionada, y en efecto, en reiteradas ocasiones se ha sometido a una acción de inconstitucionalidad (15 de octubre del 2003, Boletín Judicial No. 1115; 15 de marzo de 2006, Bj. 1144), respondiendo en su momento el Pleno de la Suprema Corte de Justicia que

“(…)el poder de reglamentación ha sido extendido a otras entidades de la administración pública o descentralizadas de esta, razón por la cual dicha facultad puede ser ejercida, además del Presidente de la República, por la autoridad u organismo público al que la constitución o la ley haya dado la debida autorización, tal como ocurre por ejemplo con la Junta Monetaria, en el primer caso y con la Ley No. 153-98 General de Telecomunicaciones, en el segundo caso; que como en el caso de la especie el poder reglamentario le ha sido otorgado a la Suprema Corte de Justicia, por los artículos 117 y 122 de la citada Ley de Registro Inmobiliario, la violación a los cánones constitucionales señalados carecen de fundamentos y deben ser desestimados”.

Curioso el hecho de que es el propio el propio órgano a quien se le cuestiona la constitucionalidad con la que ejerce esa potestad reglamentaria quien decide al respecto su propia causa; habría que esperar si el Tribunal Constitucional conservaría este mismo criterio ante una acción inconstitucional de esta índole.

En todo caso, aunque el enfoque de este artículo es la aludida Resolución 1-2016, es importante resaltar que muchos de los cuestionamientos a este acto normativo del Consejo del Poder Judicial pueden dirigirse igualmente a las resoluciones de interés general dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en tanto que pudiera argumentarse que colidan con el principio de legalidad. Sin embargo, un argumento a favor de esa potestad reglamentaria es que ha sido una delegación del propio legislador a un órgano distinto para crear normas. En palabras de Pérez-Luño, estamos frente a un “desbordamiento del sistema de fuentes”, en donde los Estados modernos se caracterizan por un rompimiento del monopolio de la ley (strictu sensu) en el sistema de fuentes.

De acusar a la Resolución 1-2016 de inconstitucional por la razón de que no emanó del Poder Legislativo, dicha acusación sería extensiva a todo acto normativo que no fuese estrictamente Ley. Ese no es el enfoque del presente trabajo, aunque no le quita validez al cuestionamiento, ya que ni el CPJ ni la SCJ cuentan con legitimación democrática para legislar sobre asuntos ajenos a la organización interna del Poder Judicial.

Quid de la Resolución 1-2016, ¿Cuál es el problema?

Encima de todo esto, tenemos ahora la aludida Resolución 1-2016, que no sólo es dictada por un órgano distinto al previsto por la ley, sino además que pretende modificar una resolución dictada por el órgano que sí es competente; con lo que se genera dos problemas importantes: 1.- ¿Se debe reconocer como válida la Resolución dictada por el CPJ? 2.- En caso afirmativo a la anterior, ¿Es compatible la modificación de la Resolución de la SCJ por la del CPJ?

Compatibilidad entre la Resolución 1-2016 y el Reglamento de la SCJ.

Para dar respuesta la última pregunta, habría que asimilar un traspaso de la potestad reglamentaria de Suprema Corte de Justicia al Consejo del Poder Judicial, y esto puede verse justificado en principio: Los artículos 155 y 156 de nuestra Constitución establecieron la creación del Consejo del Poder Judicial a los fines de tomar atribuciones que antes correspondían a la Suprema Corte de Justicia, y fue creada la ley 28-11 para regular el funcionamiento del CPJ, traspasando formalmente alguna de estas competencias. El problema está en que ninguna disposición expresa le traspasa al Consejo del Poder Judicial esa potestad, ni puede deducirse en sentido general, ya que la Constitución y la ley 28-11 sólo refieren potestad a los asuntos de organización interna del Poder Judicial.

A esto se agrega que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia continua ejerciendo su potestad reglamentaria aún después de la ley 28-11, y tal es el caso de la Resolución 3764-2014 que crea el Reglamento para las Soluciones de Mensuras Superpuestas, del 30 de octubre de 2014. Si a esta última Resolución de la SCJ le reconocemos valor jurídico, tendríamos que colegir que la 1-2016 surge por autoridad propia, no por traspaso de funciones. Volviendo entonces al planteamiento inicial, si por la Resolución del CPJ se pretende modificaciones y derogaciones a un acto normativo emanado de un órgano distinto, habría que asumirse superioridad jerárquica de las normas del CPJ. Esto, evidentemente, es incongruente con nuestro sistema de fuentes, y por el asunto de la legitimidad democrática: A uno de estos órganos se le ha conferido potestad reglamentaria la propia ley, a otro no.

La Resolución 1-2016 y la competencia material de las leyes.

En base a esta respuesta, tenemos un serio problema de validez: la aludida Resolución 1/2016 emanó de un órgano no facultado por el legislador para regular aspectos propios del Derecho inmobiliario. Tan sólo por esta razón, versamos respecto de un problema de invalidez total del acto normativo, sin necesidad de detenerse a examinar su contenido, toda vez que la norma ni fue creada por el órgano competente. Respecto a esto, PRIETO SANCHIS establece que: “En un sistema jurídico, la potestad de crear normas es una potestad tasada y regulada, de manera de que no toda persona u órgano puede dictar normas ni, sobre todo, puede dictar cualquier clase de normas” (Autor citado, “Apuntes de Teoría del Derecho”, pág. 76).

En esencia, tenemos un problema de competencia material de la autoridad normativa: de la misma forma en que un Concejo de Regidores no puede dictar normas creando tipos penales, de esa misma forma el Consejo del Poder Judicial no tiene competencia material para regular asuntos de derecho procesal inmobiliario, como ha pretendido con la referida Resolución 1-2016. No cumple con el principio de legalidad, y por vía de consecuencia, no cumple con el mandato constitucional consagrado en el art. 40.15 de la Constitución.

El control difuso de constitucionalidad.

Todo lo anterior se reduce a una sola oración: La Resolución 1-2016 es inconstitucional, y así lo han reconocido varios juzgadores a lo largo y ancho de República Dominicana. Más la pregunta que subyace: ¿Qué se hace a partir de ese reconocimiento? Una actitud recurrente ha sido: “Yo entiendo que no cumple con el mandato de la ley ni de la constitución, pero hay que esperar a que el Tribunal Constitucional se pronuncie al respecto”. A mi humilde consideración, esta actitud es aún peor que reconocerle potestad normativa al Consejo del Poder Judicial para esos asuntos (que no la tiene), ya que es una forma de decir: “Eso es inconstitucional, pero dejémosla en funcionamiento”. Lamentablemente en un sistema de control de constitucionalidad mixto, se demanda más de los operadores judiciales. No sólo existe el artículo 184 de la Constitución que le reconoce un carácter vinculante a las decisiones del Tribunal Constitucional; también existe un artículo 188 de esa misma Carta Magna que otorga potestad a los Tribunales de la República para conocer la excepción de inconstitucionalidad en los asuntos sometidos a su conocimiento… y en el caso de que existiese alguna duda de si el tribunal puede ejercer este control oficiosamente, así lo dice expresamente el artículo 52 de la ley 137-11 sobre Procedimientos Constitucionales y Orgánica del Tribunal Constitucional.

No es un tema de falta de potestad normativa lo que impide a un juzgador ejercer su control difuso sobre una norma, cualquiera que sea… es un tema de actitud constitucional que está faltando en nuestro ordenamiento jurídico, en donde hemos entendido erróneamente que con la implementación del Tribunal Constitucional, ha desaparecido el control difuso de constitucionalidad, no sabiendo con esto que con éste, más que con el control directo, se tutela de mejor manera la Supremacía de la Constitución. El ciudadano no puede sentarse a esperar cada decisión del Tribunal Constitucional mientras le afecta para un proceso judicial una norma inválida; es el Juzgador quien debe intervenir apropiadamente para garantizar una tutela judicial efectiva, de acuerdo al artículo 69.7 de la propia Constitución.

Conclusión: ¿norma inválida pero eficaz?

En definitiva, el principal problema normativo con el que contamos es que se pretende que normas claramente inválidas sigan teniendo efectos dentro del ordenamiento jurídico. Razonamientos de ésta índole incluso han sido manifestados por el Tribunal Constitucional, a la sazón de la famosa sentencia del CARD, en donde se le reconoce la invalidez a una norma, pero se le permite que siga obrando por un tema de “costumbre jurídica”. Estas soluciones a corto plazo son la antesala de un problema mayor: Estamos dando el visto bueno de que cualquiera se erija en legislador, y que pueda hacerlo de cualquier manera, cuando hay autoridades, formas, competencias y contenido que debe ser siempre respetado. Con esta patología, tantas “normas” nos conducirán a una verdadera anarquía.

Atm

 


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